首页 > 滚动 > 正文

上海各级行政区划调整,遵循怎样的逻辑

2017年12月12日 09:38   来源:解放日报   

  不久前,上海市民政局公布最新版行政区划名称表,截至今年6月30日,上海16个区共有105个街道、107个镇和2个乡。其中黄浦和虹口两区内都是“街道”,上海仅有的2个乡在崇明区。

  回顾上海近年来的区划调整,从区级范围看,2000年以后,分别经历南市区并入黄浦区、南汇区并入浦东新区、黄浦区和卢湾区撤二建一、静安区和闸北区撤二建一、崇明撤县设区几次大调整。从街镇层面看,2014年以来,上海先后析出一批街道。近十多年来,近郊和新城地区新建街道,中心城区面积较小的街道则被撤并,郊区乡镇也经历了一系列调整。

  可以说,随着这些年的发展,上海的行政区划调整从未停止。那么在其背后,遵循着怎样的逻辑?

  区区合并,促进区域协调发展

  几乎每一次大的行政区划调整,总会引起市民热议。近年来经历的5次大调整,尤其如此。仔细研究数据,就会更客观看待。

  2010年之前,在上海中心城区,杨浦、徐汇区经过多次扩区,区域面积达54.7—60.7平方公里,常住人口96.2万—120.6万; 曾经的黄浦、卢湾、静安等区的区域面积分别只有12.4平方公里、8平方公里和7.6平方公里,常住人口分别为53.2万、26.9万和24.8万。尤其是静安和卢湾两区面积过小,缺乏进一步发展空间。通过调整行政区划,在更大范围内统筹资源配置,有利于拓展核心城区的辐射面,增强城市后续发展能力。

  相关专家曾表示,上海中心城区各区的面积和人口相差过大,不利于提高行政管理的有效性。通过调整行政区划,撤并规模过小的区,可以精简行政机构,减少管理成本,提高行政效能。同时,也有利于使各区承担的责任和义务相对均衡,形成公平合理的考核与激励机制,更好地调动各区发展的积极性。

  上海中心城区各区由于财力悬殊,政府提供公共服务的能力参差不齐。由于历史基础不同,导致教育、医疗、文化领域的社会优质资源大量集中在老黄浦、静安、卢湾等中心区,外围区的优质社会资源相对缺乏,公共服务资源分布极不均衡。各区经济社会发展水平相差也很大,发展能力和后劲差异悬殊。通过调整行政区划,可以加强外围区的建设实力,促进中心城区公共服务均等化,有利于改善民生,并能以强带弱,增强弱区的发展能力和后劲,促进区域协调发展。

  撤并效应有目共睹。南汇并入浦东,着眼于国家战略和全球竞争,极大拓展发展空间和创新布局,成为上海走向海洋时代的桥头堡乃至中国经济发展的新亮点;黄浦区和卢湾区历史文脉相似,发展任务相似,两区撤二建一后更好地联动发展,并集中财力加大黄浦区旧区改造等民生工作;静安、闸北撤二建一后,发展空间大大拓展,实现优势互补,促进苏州河南北区域的协调发展。

  街道析出,城市化的必然选择

  2014年以来,上海先后析出一批街道,包括普陀区万里街道、闵行区浦锦街道、松江区九里亭街道和广富林街道、奉贤区西渡街道和奉浦街道。另外,普陀区真如镇转为街道。

  记者从市民政局了解到,上海将在今后一段时间内完成中心城区6个镇转街道工作,届时中心城区将不再有“镇”这一建制。这6个镇分别是徐汇区华泾镇、静安区彭浦镇、长宁区新泾镇、杨浦区五角场镇、普陀区长征镇和桃浦镇。它们大部分已完成撤村改制,很多地方早已没有村民,社区工作生活与一般街道社区无异。

  对于这6个镇,当前面临的一项重点任务是要剥离招商引资职能。上海镇改街道的路径十分清晰,要先剥离招商引资职能,之后加强公共资源和公共服务的配置。对此,上海社科院城市与人口发展研究院副研究员李健认为,街道析出,是城市化进程中的必然选择。这些析出的街道,大多位于城郊接合部和郊区新城,随着中心城区向外扩展,大居不断建成,一些户籍人口向此迁移,大量流动人口也聚集于此。再加上中外环间是商业地产开发最活跃的地方,政策和市场几重力量的叠加,导致其人口高度集聚,不少镇都出现外来户籍人口和当地户籍人口严重倒挂现象。

  由于教育、警力等公共资源一般按户籍人口配置,镇属的独立财政力量显然已力不从心,易造成公共服务可及性和便捷性不够、公共管理相对薄弱等问题。析出街道后,由区财政进行更大范围的统筹,而街道则加强公共管理和服务功能,才能从根本上解决当地发展的问题。

  比如,依托松江新城的广富林街道,在19万常住人口中,有11万是松江大学城的师生,另外8万也是以年轻人为主。街道将根据年轻化的人口特点,来配置资源、提供服务。

  乡镇合并,未来将形成城镇圈

  上世纪50年代末,原由江苏省管辖的嘉定、宝山等10个县划归上海后,全市街道办事处为139个,乡镇为208个。当时郊区人口总量较小,每个乡镇平均规模不足万人。上世纪90年代末,全市街道总数98个,乡镇总数212个。

  经过多次调整,上海的乡镇区划发生明显变化。和上世纪90年代末相比,乡镇总量减少近一半,每个镇辖区平均面积增长近一倍,每个镇平均户籍人口增长一倍多。

  在建制镇的撤并过程中,一些镇规模越来越大,一些镇则成了“撤制镇”,只能被称为“某镇某社区”。在一次次的变迁中,那些镇的地位、规模、功能也出现“上上下下”的落差。李健认为,乡镇撤并的主要依据是促进要素互补和流通,实现最优配置,并减少行政管理成本。不过,一些“撤制镇”所在地的经济发展和文化传承等相对有所弱化,也应引起关注。

  数据显示,截至2016年,上海现有的107个镇平均常住人口约12.2万,常住人口超过20万的镇有21个,已建、在建、规划的大型居住区45个,共涉及22个镇,平均规划人口3.3万。

  根据相关规划,未来上海将以新城、核心镇、中心镇等为引领,形成23个城镇圈,打破传统城镇体系以行政层级配置公共资源的方式,实现郊区地区的城乡统筹发展。

  在规划蓝图中,上海100多个建制镇被分为四类。两个核心镇,分别在崇明城桥地区、金山滨海地区。中心镇,主要指位于郊区发展廊道、发展基础良好的城镇,比如罗店、安亭、朱家角等。中心城周边镇,指外环线周边的镇,比如南翔、江桥、九亭等。一般镇则指城镇化水平相对较低的独立型城镇。

  从人口来说,核心镇的规划规模为15万至30万,中心镇的规模为10万至30万,一般镇的规划人口规模为10万至15万。中心城周边镇普遍已有一定规模,但规划导向上是抑制做大的。它们的职能主要是完善公共服务与交通设施配置,提升建成区环境品质,强化空间管控,维护生态底线,控制人口增长。

  李健表示,到底多大的镇最为合适其实并无定论,关键看其所处的自然环境、经济条件、发展机遇等。划分不同等级的四类镇,提高了发展的效率,但如何进行资源配置,还需进一步深化研究落实,最终让生活在每个地方的百姓更幸福。

  普通百姓也不必纠结于“我所在的小镇,到底是中心镇、中心城周边镇,还是一般镇”,因为未来的上海郊区,将会越来越淡化一个个小镇的独立概念,将被“打包”进一个个城镇圈,在一个“圈”内进行公共资源的互补共享。在同一个城镇圈内,也许这个镇教育资源优良,隔壁镇商业发达,另一镇是交通枢纽,单个镇都不是全能的,但“抱成圈”后,大家享受的资源和服务将会更加丰富周到,力求避免以往按照行政建制配置公共资源所造成的不均衡。

  相关链接

  新中国成立后,行政区划几经变迁

  上海已进入“无县”时代

  1949年解放后的上海有30个区,其中市区20个区,分别是黄浦、老闸、新成、静安、江宁、普陀、长宁、邑庙、蓬莱、嵩山、卢湾、常熟、徐汇、闸北、北站、虹口、北四川、提篮桥、榆林、杨浦;郊区10个区,分别是新市、江湾、吴淞、大场、真如、新径、龙华、高桥、洋径、杨思。

  此后,老闸区撤销,辖地划归黄浦区。常熟区撤销,辖地划归徐汇区。嵩山区撤销,大部并入卢湾区,部分划入邑庙区。北站区撤销,辖地划归闸北区。北四川区撤销建制,辖地划归虹口区。

  1958年是上海行政区划调整力度最大的一年。年初,先把邻近江苏省的宝山、嘉定、上海3县划入上海,同时,撤江宁、新成两个区,设立静安区;撤邑庙、蓬莱区,设立南市区;榆林区并入杨浦,提篮桥并入虹口;增设吴淞、闵行两个区。到这一年的年底,又将江苏省的川沙、南汇、奉贤、松江、金山、青浦、崇明7县划归上海。

  到了1965年,上海全市共设10个区、10个县,这种行政体制一直保留到1980年。10个区分别是:黄浦、静安、南市、普陀、长宁、卢湾、徐汇、闸北、虹口、杨浦;10个县分别是:宝山、嘉定、川沙、上海、南汇、奉贤、松江、金山、青浦、崇明。

  改革开放后,上海经历三轮区县调整——

  第一轮是市区扩容,大约从1981年到1992年,主要从郊县划出部分地区并入市区或新设市区。例如,1981年从上海县析出部分地区设立闵行区,从宝山县析出部分地区设立吴淞区;1984年,长宁区、徐汇区、黄浦区、普陀区、虹口区和杨浦区等相继大幅扩容;1989年川沙县杨思地区划入原南市区。

  第二轮是改县设区。1988年撤宝山县和吴淞区设立宝山区,这也是全国最早的撤县设区。1992年撤上海县和闵行区设立新的闵行区,此后嘉定、金山、松江、青浦、南汇、奉贤等相继改县设区,1992年设立浦东新区。到2001年底,上海共有19个区、1个县。

  2000年上海城市化率达74.6%,行政区划调整从城乡区县重组转向城区内部重组,从2000年开始启动第三轮调整。2000年撤黄浦区和南市区设立新的黄浦区,2009年南汇区划入浦东新区,2011年撤销黄浦区和卢湾区设立新的黄浦区。2015年撤销静安区和闸北区组成新的静安区。2016年,崇明撤县设区后,上海共辖黄浦、徐汇、长宁、静安、普陀、虹口、杨浦、闵行、宝山、嘉定、浦东新、松江、金山、青浦、奉贤、崇明16个区,进入“无县”时代。(记者 周楠)


(责任编辑 :韩璐)

分享到:
35.1K
P020171018397604994034.jpg
·延深阅读